Q : 지방자치단체가 정비구역 지정고시를 직권으로 해제하는 내용의 고시를 한 행위에 대하여 법원이 취소판결을 선고하여 확정된 경우, 법률관계는 어떻게 되는지요?

A : 도시 및 주거환경정비법 제21조 제1항에 따르면, 정비구역 지정권자는 정비구역을 해제할 수 있는 직권해제 권한을 가지고, 제22조 제1항에 따르면 정비구역이 해제된 경우 정비계획으로 변경된 용도지역, 정비기반시설 등은 정비구역 지정 이전의 상태로 환원된 것으로 간주하게 됩니다. 여기에서 정비구역 해제의 직권해제는 “해제”라는 표현을 사용하고는 있으나, 위법사유뿐만 아니라 부당한 경우까지를 포함한 광범위한 하자가 존재하나 유효한 행정행위의 효력을 행정청이 직접 소멸시키는 행정행위, 즉 강학상 직권취소로 이해됩니다.

이러한 직권취소가 법원의 판결 등에 따라 취소된 경우, 이른바  “직권취소의 취소”의 경우, 그 법률효과에 대하여는 논란이 있습니다. 직권취소에 대한 취소의 소급효에 관하여 소극적인 견해는 법령상 명문의 규정이 없는 이상 직권취소로 인하여 이미 소멸된 행정행위의 효력이 다시 살아난다고 볼 수 없으므로, 원 행정행위를 소생시키기 위해서는 원 행정행위와 같은 내용의 행정행위를 다시 하여야 한다고 주장합니다. 반대로 소급효에 대하여 적극적인 견해는 직권취소처분 역시 성질상 행정행위에 해당하므로 그에 대한 하자가 있어 취소된 경우 일반원칙에 따라 소급효가 인정되고 행정청의 별도 처분 없이 본래의 법률관계가 회복된다고 봅니다.

일반적인 행정행위의 경우 그것이 취소되면 소급적으로 해당 행정행위의 효력이 상실되는 점에는 이론이 있을 수 없지만, 직권취소가 취소되는 경우에는 해당 직권취소의 효력이 상실되는 것에서 더 나아가, 직권취소로 인하여 취소된 원래의 행정행위가 행정청의 행위 없이도 다시 살아나는가라는 문제가 제기되기 때문에 이에 관한 학계의 견해가 나뉘고 있는 것입니다.

판례의 입장은 명확하게 일률적으로 설명하기 어렵습니다. 직권취소가 흔하지 않을 뿐만 아니라, 그 직권취소가 다시 취소되는 사례는 더욱 흔하지 않기 때문입니다. 판례는 대체적으로 부담을 부과하는 행정행위가 직권취소되었다가 다시 그 직권취소가 취소된 경우에는 소급효의 발생을 부정하고(대법원 1979. 5. 8. 선고 77누61 판결, 대법원 1995. 3. 10. 선고 94누7027 판결, 대법원 2002. 5. 28. 선고 2001두9653 판결), 수익적 행정행위에 대한 직권취소가 취소된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 소급효를 인정하는 입장으로 이해됩니다(대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14190 판결, 대법원 1997. 1. 21. 선고 96누3401 판결 등).

이 사건의 경우 직권해제의 대상이 된 정비구역 지정고시가 도시환경정비사업을 가능하게 하는 행정행위라는 점에서는 일종의 수익적 행정행위로 이해되고, 그렇다면 그 직권취소가 취소된 경우 원래의 행정행위가 부활하는 것으로 볼 수 있을 것입니다. 그렇지만 정비구역 지정고시는 수익적 측면만 있는 것이 아니라 개발행위가 제한(도시 및 주거환경정비법 제19조)되는 등 부담적 측면을 가지는 복효적 행정행위의 성질도 가지고 있으므로 직권취소의 취소가 소급효를 가지는지는 최종적으로 법원의 판단을 기다려야 하는 상황입니다. 정비구역의 지정과 그 해제는 다양한 국민들의 이해관계가 얽히는 사안인만큼 신속하게 행정청과 법원의 입장이 밝혀지기를 기대합니다.

조병규 법무법인(유한) 태평양 변호사

 

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