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본고에서는 최근 5년간 발주된 공공공사의 계약금액을 기준으로 △공사규모 △입찰방식 △발주기관 △지역 △공종 등 다양한 측면에서 분석했다. 이를 통해 지난 5년간 공공공사가 어떠한 특징으로 변화했는지, 향후 공공공사가 어떠한 방향으로 변화될 것인지를 파악할 수 있도록 했다.
△300억원 이상 대형공사 감소폭 커
2008년 43조7784억원이었던 공공공사 계약금액은 4대강사업 등 대형 SOC 공사 물량이 증가했던 2009년에 66조1577억원으로 51.1% 늘었다. 그러나 이후 공공공사 물량은 지속적으로 줄어들어 2010년에는 37조7818억원, 2011년에는 36조9197조원, 2012년에는 33조8408억원을 기록했다.
공사규모별로 보면 2012년 건수 기준으로는 100억원 미만 공사가 약 97%로 가장 많았으나 금액 기준으로는 300억~1000억원 공사가 19.1%, 1000억원 이상 공사가 35.5%로 300억원 이상 대형 공사가 시장의 54.6%를 차지했다. 반면 100억원 미만 공사는 31.8%, 100억~300억원 공사는 13.6%로 300억원 미만 공사가 전체 공공공사의 절반이 채 안 된다.
그러나 최근 5년간 변화 추이를 보면, 2009년을 기점으로 300억원 이상 대형 공사는 줄어든 반면, 300억원 미만 중소형 공사는 비슷한 수준을 유지해 오고 있다. 특히, 300억~1000억원 사이의 공사는 가장 많은 감소세를 보여 2012년에는 금융위기였던 2008년의 10조6014억원보다 38.9% 감소한 6조4741억원을 기록했다.
1000억원 이상 초대형 공사 또한 2008년 18조2335억원에서 2012년 12조109억원으로 34.1%가 감소해 금융위기 때보다도 초대형 공사의 발주가 줄어들었다는 것을 알 수 있다. 이처럼 대형 공사의 감소는 전체 공공공사 시장이 줄어드는 원인으로 작용하였으며 특히 300억~1000억원 공사의 감소는 이 구간을 주로 입찰해왔던 중견 건설업체의 어려움을 더욱 가중시킨 것으로 보인다.
입찰방식별로는 2012년에 건수 기준으로 300억원 미만 공사에 적용되는 적격심사 공사와 수의계약이 시장의 약 98% 정도를 차지하고 있다. 그러나 금액 기준으로는 적격심사가 43.1%, 최저가낙찰제가 31.4%로 전체 공공공사 시장의 80% 가까이 차지하고 있다.
최근 5년간 300억원 미만 적격심사 공사는 시장에서 물량이 다소 증가하였거나 그 규모를 유지해 오고 있는 반면, 주로 대형공사에 적용되는 턴키·대안 공사는 증가하고 최저가낙찰제 공사는 줄어들고 있어 대형 공사의 입찰방식이 가격보다 기술을 중시하는 방향으로 변하고 있다는 것을 알 수 있다.
이밖에 최근 5년간 입찰방식별 낙찰률 변화를 살펴보면, 턴키·대안 공사의 평균 낙찰률은 2008년과 2009년에 90%를 웃돌았지만 2010년 이후 지속적으로 하락해 2012년 88%를 기록했다. 최저가낙찰제의 경우 평균 낙찰률이 2008년 71.9%에서 2012년 약 74.7%로 다소 상승했지만, 여전히 다른 입·낙찰 방식에 비해 낮은 수준이다. 적격심사낙찰제는 2008년 86.1%에서 2012년 87.2%로 다소 상승했다.
△대형공사 발주 계속 줄어들 듯
발주기관별로 보면 준정부기관과 지방자치단체에서 발주하는 공사가 전체 공공공사의 70% 이상을 차지하고 있다.
그러나 금융위기였던 2008년과 비교해 보면 중앙정부를 제외한 지방자치단체, 준정부기관 및 기타기관 모두 공사 건수 및 금액이 감소했다. 즉 중앙정부는 건수 기준으로 2008년 2665건에서 2012년 2776건으로 4.2%가, 금액 기준으로 2008년 4조8548억에서 2012년 5조3768억원으로 10.8%가 증가했다. 반면 지방자치단체는 2008년 1만8749건에서 2012년 1만5329건으로 18.2%가, 2008년 12조9683억원에서 2012년 10조5966억원으로 18.3% 감소했다. 준정부기관 역시 2008년 2139건에서 2012년 1616건으로 24.5%가, 2008년 20조6828억원에서 2012년 16조7684억원으로 18.9%가 감소했다. 기타기관도 건수 기준으로 2008년 244건에서 2012년 197건으로 19.3%가, 금액 기준으로 2008년 5조2725억원에서 2012년 1조979억원으로 79.2%가 감소했다.
특히 타 발주기관에 비해 300억원 이상 대형공사의 발주가 가장 많은 준정부기관의 물량 감소는 전체 공공공사가 줄어든 원인으로 작용한 것으로 보인다. 이처럼 준정부기관의 공사가 줄어든 것은 공기업 부채 증가가 가장 큰 이유로 작용했는데 공공기관 부채 규모는 2008년 290조원에서 2012년 493조원으로 해마다 증가해 현재 500조원에 육박한다.
향후에도 정부기관과 공기업의 재정 상태는 나아지기 어려울 것으로 보이며 대형 공사의 발주 건수는 줄어들 것으로 예상된다.
△공공공사 물량 감소에 지방업체 위기감 고조
지역별 공공공사 현황을 보면 2012년에 건수 기준으로 지방이 67.2%, 수도권이 23.3%, 5대 광역시가 9.5%를 차지해 지방에서 발주되는 공사의 건수가 가장 많다. 금액 기준으로도 지방이 51.8%, 수도권 36.7%, 5대 광역시 11.5%로 지방이 가장 큰 비중을 차지하고 있다.
그러나 최근 5년간 추이를 살펴보면 수도권과 5대 광역시, 지방 모두 공사 건수와 금액이 지속적으로 줄어들고 있다. 지방의 경우 8곳(강원, 경남, 경북, 전남, 전북, 제주, 충남, 충북)도 모두 공사 건수가 줄어들고 있는데 특히 경상도와 전라도 지역의 공사 건수가 많이 줄었다. 그러나 공사 금액을 기준으로 보면 평창 동계올림픽을 앞둔 강원도, 철도·지하철 등 토목 공사의 발주가 많았던 충북도, 대형 관급공사 및 관광·숙박 시설 공사가 많았던 제주도는 최근 물량이 늘어난 반면 경상도와 전라도, 충남도는 공사가 줄었다.
지방건설업체는 정부가 발주하는 공공공사에 대한 의존도가 높아서 공공공사 물량의 감소는 지방 건설업체의 부도로 이어질 위험이 크다.
실제로 지방 건설업체 중 공공공사 수주가 전혀 없는 업체는 2012년 상반기 2180개(지방 건설업체의 29.6%)에서 2013년 상반기에는 2287개(지방 건설업체의 31.3%)로 증가했다.
지방 건설업체의 이 같은 상황은 향후 정부가 지방 건설업체를 중심으로 구조조정을 시행할 가능성이 커질 수 있음을 시사한다.
△토목 SOC 감소…새로운 공종 수요 증가
공종별로 보면 최근 2년간 건축은 비슷한 수준을 유지하고 있지만, 토목은 물량이 줄었다. 반면 산업설비와 조경은 최근 2년간 공사 물량이 증가하고 있는 추세다.
최근 2년간 건축부문은 정부기관의 세종시 이전 등으로 인해 관공서 공사가 증가했지만, 토지·주택공사는 재정난으로 주거용 건물 물량이 줄었다. 토목은 도로의 공사 금액은 감소했지만, 친환경 정책 등으로 철도·지하철 공사와 상하수도 공사는 증가했다.
산업설비는 환경의 중요성이 부각되면서 하수종말처리장 및 화력발전소 등 공사가 늘었다.
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