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이러한 관점에서 외국의 사례를 보면 공공의 역할 다변화, 지원 수단의 다양화 및 유연화 등을 통해 사업의 성공 가능성을 높이고 있다. 대표적으로 뉴욕시에서는 마이클 블룸버그(Michael Bloomberg) 시장 취임 이후 활발히 진행되고 있는 도심 재정비 사업에서 다양한 사업 모델 및 지원 수단이 활용되고 있다.
△뉴욕시의 도시재생 활성화 동향
뉴욕시의 도시개발 정책은 2000년대 들어 크게 변화했다. 이전까지는 1960∼1970년대 물리적 환경개선 위주의 철거형 재개발 사업의 부작용과 1975년 뉴욕시 파산 위기를 겪으면서 기성 시가지에서 대규모 개발 프로젝트를 추진하지 않았다. 하지만 2000년대 들어 적극적인 도시개발 정책을 지향하면서 지역의 인프라 구축에서부터 공원 조성, 주상복합 빌딩 건설 등의 도심 재생 프로젝트, 워터프런트, 부두 등의 미개발 지역에 대한 개발 사업, 브라운필드(brownfield) 개발 사업들이 활발히 진행 중이다.
뉴욕시가 적극적으로 도시 재정비 사업을 추진하게 된 계기는 블룸버그 시장의 정책과 9ㆍ11 테러 복구 사업에서 찾을 수 있다. 2002년 1월 108대 뉴욕 시장으로 정식 취임한 블룸버그는 기업가의 노하우를 시정에 활용하여 뉴욕시의 재건과 업그레이드에 주력했으며, 그 일환으로 배터리 파크 시티 이후 뉴욕시 최대 도시개발 사업인 허드슨 야드 개발계획을 비롯해 크고 작은 50개 이상의 개발 사업이 추진됐다. 또한 9ㆍ11 테러에 의해 파괴된 월드트레이드센터와 그 주변 지역의 재생을 위해 공공의 개입이 빨라졌고 이를 위한 재건 계획이 추진됐다. 이와 연계해 뉴욕시 전반에 대한 대대적인 도시정비계획도 마련됐다.
△최근 뉴욕시 주요 사업의 특징
활발하게 진행되고 있는 뉴욕의 도시개발 사업 중 사업 규모와 사업 내용을 감안해 주택 중심의 소규모 사업인 웨스트 팜, 도심 공원 조성을 핵심으로 하는 하이라인, 대규모 복합개발인 아틀란틱 야드 및 허드슨 야드 등 4개의 사업을 선정해 검토했다.
1)브롱스 웨스트 팜(Bronx West Farms) 프로젝트
낙후된 공업지역 내에 지불가능한 임대주택 공급을 통해 지역 변화를 꾀하는 재개발 사업으로 2013년 착공하여 7∼9년 정도가 소요될 전망이다. 사업을 통해 1325세대의 주택과 4만6000sqft(스퀘어피트)의 상업지역을 갖춘 10개의 빌딩을 건설할 계획이다.
이 프로젝트의 핵심 특징은 저소득 임대주택 세액공제 프로그램인 LIHTC(Low Income Housing Tax Credit) 프로그램을 활용하여 대부분의 자금을 조달한 부분이다. 개발업자는 뉴욕시로부터 10년간 4%의 세액 공제를 받고 이를 유동화하여 자금을 조달하며, 뉴욕시는 면세부 채권을 발행하고 이를 통해 발생한 수익금을 모기지 은행에 예치하여 개발업자에게 대출을 실시하는 구조를 가지고 있다.
2)하이라인 파크(High Line Park) 프로젝트
1980년에 폐선되어 우범지역으로 전락한 1930년대의 화물열차용 고가철도를 공원으로 조성해 인근 지역을 활성화시킨 사업이다. 2014년까지 총 2.3㎞의 공원이 조성될 계획으로 현재 3개 구간 중 2개 구간 1.6㎞가 완공된 상태이다. 하이라인 파크는 2009년 개장 이후 뉴욕시의 새로운 명소로 각광받으며 연간 400만명 이상이 방문하는등 큰 성공을 거두고 있다.
하이라인 파크의 성공에서 가장 큰 역할을 한 것은 개발권이양제도의 활용이다. 이 사업은 일종의 문화재 보존을 통한 공원 조성 프로젝트로서 이 같은 공익사업에서는 이해 당사자들의 이해관계 조정이 사업의 성패를 결정하게 된다. 뉴욕시에서는 그 해법으로 개발권이양제도을 적극 활용해 개발론자와 보존론자 양쪽 모두에게서 지지를 확보하였다. 이와 함께 FHL(Friends of the High Line)과 같은 비영리 단체의 적극적 참여와 기부금을 사업 및 운영 재원으로 활용한 점도 주목할 만하다.
3)애틀랜틱 야드(Atlantic Yards) 프로젝트
NBA 구단의 전용 경기장 건설과 함께 교통시설 및 인프라를 개선하기 위한 대규모 복합개발 사업으로 총 사업비가 47억달러 수준의 프로젝트이다. 여기에는 1만8000석의 경기장 및 공연장, 지하철역 및 주차시설 신설, 상하수도관 보수 등 인프라 시설의 개선, 6430호의 주택 및 24만7000sqft의 상업시설 공급 등이 포함돼 있다. 1단계 사업이 2010년부터 2012년까지 진행됐으며, 핵심 시설인 경기장과 지하철역이 완공됐다.
공공개발 주체인 뉴욕주 도시개발공사 주도 하에 추진된 이 사업에서 주목할 부분은 재원 조달의 다양화 측면에서 EB-5 자금을 적극적으로 활용해 총 비용의 17.2%를 충당한 것이다. EB-5는 1990년 도입, 일자리 창출 및 자본 투자를 통해 미국 경제에 기여하는 외국인 투자자에게 영주권을 부여하는 프로그램으로 당초 2012년에서 2015년까지 운영이 연장됐다. EB-5 자금은 일자리 창출이 가능한 프로젝트에 사용되며 연방 이민국에서 승인한 각 지역의 지역 센터가 투자자와 프로젝트를 연결하는 역할을 수행하고 있다.
4)허드슨 야드(Hudson Yards) 프로젝트
맨해튼의 옛 철도차량 기지로 쓰이던 미개발지 10.5ha를 복합 개발하는 150억달러 규모의 초대형 개발 사업으로 2012년 12월 착공됐으며 2017년 완공 예정이다. 애틀랜택 야드 사업과 유사하게 허드슨야드기반시설개발공사, 허드슨야드개발공사 등 공공 개발 주체가 사업을 진행하며, 뉴욕시가 공원, 도로 등 인프라 구축에 30억달러 이상을 투자할 예정이다.
이 사업의 핵심 특징은 상업용 세제 인센티브인 PILOT, PILOST, PILOMRT 등을 적극적으로 활용하여 재원을 조달한 것이다. 이 프로그램들은 대상 부동산을 과세 목록에서 제외해 세금 대신 세금보다 낮은 약정한 비용(payment)을 부과하는 방식으로 운영된다. 이 중 PILOT는 규모가 가장 크고 허드슨 야드 개발에서도 가장 중요한 재원으로 사용됐다. 세금을 부담하는 민간의 입장에서는 일종의 세제감면 제도면서 그 징수 권리를 해당 개발의 공적 주체에 부여해 사업 재원으로 활용하는 방식으로 운영된다. 더 나아가 약정 비용을 기반으로 채권을 발행함으로써 공공은 공원 조성, 학교 설치 등 공공 환경 개선에 투자하고 채권의 원금과 이자를 상환한 뒤 남은 이익금은 뉴욕시에 상환하는 구조로 운용된다.
△뉴욕시 도시재생 사업의 특징과 시사점
뉴욕시 도시개발 사례의 특징 및 시사점은 공공의 선도적 역할, 공공과 민간의 윈ㆍ윈 구조, 다양한 재원 조달 방식, 해당 사업별 개발공사의 강력한 권한, 도시계획의 유연성, 사회 통합적 배려 등 6가지 측면으로 정리할 수 있다. 이 중 다양한 재원 조달과 유동화 기법, 공적 개발 주체인 개발공사의 역할, 폭넓은 용적률 인센티브와 같은 도시계획적 지원, 기존 주민을 배려하는 여러 지원책 등은 향후 우리나라 도시재생 사업의 효율화와 활성화에 중요한 참고 사항을 제시하고 있다.
하지만 기존의 기성 시가지 정비 모델이 한계에 부딪히고 새로운 방향 모색에 대한 논의가 활발한 현 시점에서 가장 큰 시사점은 공공의 선도적 역할과 공공과 민간이 윈ㆍ윈할 수 있는 사업 구조일 것이다. 뉴욕시의 도시재생 사업은 일자리 창출, 도시 경쟁력 강화 차원에서 공공 주체가 적극적으로 추진했으며, 개발 주체로서 선도적 역할을 수행하고 있다. 공공이 집중적인 초기 투자로 사업의 토대를 마련하고 동시에 사업 전반을 체계적으로 관리해 장기적인 안정성과 공공성을 높이는 방식이다. 그리고 그 수단으로써 민간에 인센티브를 부여하여 투자를 유인하고, 사업의 활성화를 통해 공공이 원하는 목표, 즉 성공적인 도시재생을 달성하는 구도를 활용하고 있다.
민간과 공공의 윈ㆍ윈 구도는 세제 인센티브를 유동화해 재원으로 활용하는 방식에서 전형적으로 나타난다. 대표적인 방식인 PILOT는 원래 지방정부에 위치한 연방정부의 비과세 토지로 인한 재산세 손실을 연방정부에서 일정한 비용을 지급하여 보상해 주는 제도다. 이 제도가 확장돼 미국의 많은 주에서 비영리 단체나, 공공에 기여하는 자산의 경우 재산세 과세 목록에서 제외하고 약정 비용을 내도록 하고 있다. 뉴욕시에서는 이 프로그램을 도시개발에 적용해 민간 투자자에게는 일종의 세금감면 혜택을 제공하면서 공공 개발 주체에게는 해당 납입금을 사업을 위한 직접 재원으로 활용함과 동시에 유동화하여 재원을 효율적으로 활용할 수 있도록 하고 있다.
이러한 사업 구조는 단지 효과적인 추진 체계를 제공한다는 측면보다 공공이 도시재생 사업의 공적 가치를 충분히 인정하고 있음을 나타낸다는 점에서 더욱 주목할 필요가 있다. 물론 뉴욕시의 프로그램을 그대로 우리나라에 적용하기는 어려울 것이다. 하지만 향후 도시재생 사업에서 민간과 공공의 유기적인 협력이 필수적인 과제임을 감안할 때 뉴욕시의 윈ㆍ윈 구조는 공공의 역할, 민간과 공공의 협력 방식 등에서 여러 시사점을 제공하고 있다.
이승우 건설산업연구원 연구위원
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