원칙적으로 행정재산이 아닌 모든 국유재산(일반재산)은 이를 처분하기 위해서 일반경쟁을 진행하여야 한다(국유재산법 제6조 제3항, 제43조 제1항). 다만 예외적으로 ‘다른 법률에 따라 특정한 사업목적 외의 처분이 제한되거나 일정한 자에게 매각하여야 하는 재산을 그 사업의 시행자 또는 그 법률에서 정한 자에게 매각하는 경우’ 국유재산(일반재산)을 수의계약으로 처분할 수 있는데(국유재산법 시행령 제40조 제3항 제18호 하목), 도시정비법 제98조 제4항에서 ‘정비구역의 국유ㆍ공유재산은…(중략)… 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대될 수 있다’고 규정하고 있으므로 도시정비법상의 사업시행자는 국유ㆍ공유재산의 수의계약 대상자임과 동시에 우선매수권자가 될 수 있다.

그러나 같은 조항에 의해 도시정비법상의 사업시행자 외에 점유자 및 사용자에 대하여도 우선매수권자의 지위가 인정되는바, 우선매수권자의 지위가 인정되는 점유자 및 사용자는 누구인지, 법령에 따라 인정된 우선매수권자들 사이에서의 우열은 어떻게 가릴 수 있는지가 쟁점이 된다.

‘서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례’의 경우에는 ‘조합 정관에 따라 조합원 자격이 인정되지 않는 경우’와 ‘신발생무허가건축물’을 제외한 정비구역의 국ㆍ공유지를 점유ㆍ사용하고 있는 건축물 소유자에게 우선매각한다고 규정함으로써 1989년 1월24일 이전에 건축된 ‘기존무허가건축물’ 소유자에 한정하여 우선매수권자의 지위가 인정됨을 명확히 하고 있다. 이와 같은 규정은 국ㆍ공유지 점유ㆍ사용자에 대해 우선매수권을 인정하는 법령이 기본적으로 수재민이나 철거민 등 사회적ㆍ경제적인 이유로 안정된 주거공간을 확보할 수 없는 환경에 있는 자들에게 단기적으로는 당장의 거주지를 마련할 수 있게 하고, 장기적으로는 추후 국공유지의 불하나 재개발시 일정한 보상이나 연고권을 부여하기 위한 정책적 고려에서 출발한 것이라는 점을 반영하면서 동시에 1989년 1월24일 최초로 무허가 건물 소유자가 이주대책수립 또는 이주정착금 지급 대상자에 포함됨을 규정한 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령(현재는 폐지됨)’이 시행 당시까지 허가 또는 신고를 하지 아니하고 건축한 건물의 소유자에 대하여 이주대책수립 또는 이주정착금을 지급하는 것으로 범위를 한정하였기 때문에 이와 같은 이주대책의 연장선상에서 국ㆍ공유지 점유ㆍ사용자로서 우선매수권이 인정되는 자의 범위도 1989년 1월24일 이전에 건축된 ‘기존무허가건축물’ 소유자로 한정한 것으로 판단된다. 다만, 모든 지자체의 조례에서 이와 동일하게 규정하지는 않으니, 이를 참조하여 국ㆍ공유지 우선매수권이 인정되는 점유자ㆍ소유자를 판단할 필요가 있을 것으로 보인다.

나아가, 매각 대상자 중 우선 순위는 정비기반시설과 토지등의 귀속 문제, 정비사업의 내용 등을 고려하여 매각 대상자간의 우선 순위를 재량적으로 판단할 수 있는 것으로 해석한 사례가 있으므로(건설교통부 주거환경과– 5005, 2004. 7. 28. 질의회신), 관할청은 사업계획 전반을 고려하여 사업시행자 또는 점유자ㆍ사용자 사이에 우선매수권 행사의 우선순위를 부여할 수 있을 것으로 보인다.

임혜연 변호사(법무법인 현)

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