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도심복합개발은 2021년 2월 4일 발표된 ‘ 공공주택 3080플러스 대도시권 주택공급 획기적 확대방안’ 중의 하나로 도심 공공주택 복합사업의 명칭으로 제시되었다. 도심지내 정비사업의 주요한 수단이었던 도시정비사업의 조합등과 관련한 사업장기화 등의 문제점을 보완하고 비도시정비지역에 대한 개발 수단을 도입하여 도심지내에서 신속하게 주택공급을 확대하려고 했던 제도적 수단으로 해석할 수 있다.
이러한 이유로 최초 도심 공공주택 복합개발은 지구지정 제안도 공공기관에서 진행하며 토지등소유자 동의를 거쳐 지구지정이 확정되면 공공기관이 직접 토지매입을 통하여 사업을 진행하는 구조였다. 사업의 유형 또한 주거지역은 주택공급활성화지구로, 상업지역은 주거상업고밀지구로, 준공업지역은 주거산업융합지구로 각각 구분하여 주거상업고밀지구가 역 반경 500미터 이내의 규정이 있었지만 사실상 정비구역을 제외한 모든 지역을 정비할 수 있는 매우 강력한 신개발 수단이었다. 특히 우선공급 희망 대상자는 현물약정으로 사실상 동의하지 않는 미희망자는 수용을 통한 토지매입으로 사업진행 장기화의 문제적 요소를 해결하고자 하였다.
그러나 실제로 도심 공공주택 복합개발 사업이 진행되면서 사업대상지가 늘어나게 됨에 따라 공공기관에서 부담해야할 토지매입 비용의 한계에 직면하게 된다. 즉 우선공급 미희망자의 수용을 통한 토지보상액의 규모가 공공기관 재정규모의 한계를 넘어설 우려가 생긴 것이다. 이후 공공주도, 공공기관의 재정적 한계 등을 포함한 도심 공공주택 복합개발사업 진행에 대한 문제가 지적되면서 2022년 8월 16일 ‘국민 주거안정 실현방안’에서 신탁·리츠등 비조합 방식의 민간이 사업주체가 될 수 있도록 도심 공공주택 복합사업은 그 방향을 수정하게 된다.
이후 도심복합개발법이 발의되어 올해 2월 6일에 제정되었다. 그리고 그 시행령 및 시행규칙이 입법예고되었다. 이전과 달라진 주요 내용은 신탁·리츠등 민간 참여가 제도적으로 허용되었다는 점이다. 이러한 사업시행의 민간 참여 길이 열리면서 수용을 통한 토지매입은 매도청구로 변경되었다. 그리고 현물선납 방식이 관리처분 방식으로 변경되었다. 최초 도시정비사업의 장기화 문제의 가장 큰 해결책으로 여겨졌던 토지 수용방법이 매도청구 방식으로 바뀐 것은 매우 아쉬운 일이다. 이는 민간 참여에 의한 매도청구 방식이 도입되면서 자연스럽게 변경될 수 밖에 없었던 것으로 보인다. 또한 3개로 구분되었던 지구를 성장거점형, 주거중심형 2개로 간소화하였다.
최초에 도심지내 도시정비를 보완하고 주택공급 확대를 위해 신개발수단으로 제시되었던 도심복합개발사업은 최초의 내용과 다르게 변경되어 법률로 제정되고 그 시행을 앞두고 있다. 그러나 여전히 도심을 정비하는 또 하나의 주요한 수단으로서 그 한 축을 담당할 수 있을 것이다.
기존의 도심지내 정비는 도시정비법 등을 통하여 쇠퇴하고 노후된 도시를 정비하는 것에 초점이 맞추어져 있다. 지금까지 이 제도 외에 도심지내 정비에 관하여는 사실상 그 수단이 존재하지 않았다.
도심복합개발법은 20인 이하의 토지등소유자 방식이 있긴 하지만 도시정비법에 비하여 비조합방식을 채택하고 있다. 노후 경과년수에 대해서도 도시정비법이 30년을 기준으로 한 것에 비하여 20년으로 한정하였다. 공동주택의 포함에 제한이 있긴 하지만 안전진단 과정이 존재하지 않는다. 그 목적에 있어서도 도시정비법이 노후불량한 도시의 환경개선이라면 도시복합개발은 도심공간을 복합적이고 혁신적으로 활용하고 주거안정에 기여한다고 함으로써 도심지내 주거공급의 목적을 분명히 하고 있다.
이처럼 도심지내 정비·개발을 위한 도시정비법과 도심복합개발법은 유사한 것처럼 보이나 실질적인 측면에서 보면 도심정비를 보는 매우 다른 접근 방식을 가지고 있다고 할 수 있다. 도심복합개발법은 지금까지 우리가 봐왔던 도시정비법에 의한 도심정비와 다른 형태의 도심정비의 한 축으로서 새로운 패러다임 시작의 신호일 수 있을 것이다.
한양대학교 도시공학과 겸임교수
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