정비사업 가운데서도 재건축과 달리 공공성도 가미된 재개발사업은 기존의 ‘도시및주거환경정비법(이하 도정법)’ 외에도 ‘도시재정비촉진을위한특별법(이하 도촉법)’ 제정 등을 통한 규제완화 및 인센티브 부여 등으로 사업 추진에 상당한 탄력을 받아왔다.

　그러나 한편으로는 일부 재개발현장의 조합과 건설사, 담당공무원간 유착이나 비리, 세입자와 조합(원)간의 보상비 적정성을 둘러싼 갈등이 사회문제화되면서 2008년부터 서울시 주거환경개선정책자문단의 ‘주거환경개선정책’ 발표 등 재개발사업의 전반적인 개선에 관한 본격적인 논의가 진행되어 왔다. 그러나 제안된 개선방안을 둘러싼 논란이 적지 않은 데다 상가세입자의 권리금 문제나 공공관리자제도 도입방안 등은 ‘뜨거운 감자’로 다뤄지고 있어 합리적인 제도개선의 노력은 계속돼야 하는 상황이다..

최근 재개발제도 개선방안의 주요 내.

　 재개발제도의 개선에 관한 구체적 논의는 서울시를 중심으로 2008년부터 본격화되었다. 서울시는 2008년 5월 말부터 ‘주거환경개선정책자문단’을 구성하여 주거환경 개선과 관련한 제도개선방안을 검토한 뒤 2009년 1월에 기자설명회를 가진 바 있으며, 6월에는 추가보완대책(‘주거환경개선정책 실행계획’)까지 제시하는 등 보다 적극적인 개선방안을 제시하고 있는 것이 특징이다..

　2009년 들어와서는 정부나 정치권에서도 재개발사업 등 정비사업의 전반적인 개선필요성에 공감하여 도정법 개정안 등 법률안을 제안한 바 있으며, 그 결과 2009년 5월 27일 개정 도정법이 공포되었다. 그러나 추가적인 보완이 필요하다는 논의가 끊이지 않고 있다 보니 최근에는 다시 도정법의 미비점을 보완한 개정 법률안을 김성태 의원, 강승규 의원 등이 제출했다.

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제도개선안들의 문제점과 한.

　우선 정비사업에 대한 부정적 시각이 최근에 제출된 개선안들의 바탕에 자리잡고 있어 시장자율성 확대가 아닌 공공의 개입 강화 또는 공공만능주의를 지향하는 방향으로 검토되고 있다는 근본적인 한계를 들 수 있다.

또한 사업추진과정에서의 비효율성이 문제인지, 아니면 비리발생 우려가 현행 제도의 근본적인 문제인지 여부도 분명하지 않다. 현재의 재개발방식으로 비리 발생 방지가 어렵다면 조합원의 참여와 감시에 대한 인식전환 없이 공공관리자제도의 도입이나 정비사업전문관리업제도 등과 같은 부분적 변화만으로 가시적인 개선효과를 기대할 수 있을지 의문이다. 비효율적인 사업추진과정이 문제라면 공공 역할 강화보다는 사업방식 자체를 새롭게 바꾸거나 민간 참여의 투명성과 공정성 확대를 모색하는 것이 순리라고 할 수 있으므로 공공의 개입확대는 바람직한 방향이 아닌 것이다. .

　 재개발사업의 기본적인 주체는 조합(원)이다. 일반적으로 조합원 자격을 갖는 토지의 소유자는 개발이익에 대한 기대감이 큰 편이라고 할 수 있다. 하지만 세입자들은 경제적 부담 등으로 재정착이 어려워지는 등 불이익에 대한 불안감이 커서 사업추진에 대한 반대 입장에 서는 경우가 많다. 이런 점을 고려하여 기존의 개선안들은 세입자 보호를 강화한 내용을 다수 포함하고 있다. 그러나 대부분 조합(원)의 경제적 부담 또는 책임의 확대를 전제로 하거나 직간접적 연관성을 갖는 경우가 많아 조합(원)의 반발이 적지 않다. 보상에 따른 부담 증가로 사업성이 저하돼 재개발사업의 추진 지연・중단・불투명 등의 부작용도 예상되고 있다.

　 상가세입자 보호에 관한 개선안 내용은 휴업보상금 확대지급(기존 3개월치 → 4개월치), 상가세입자에 대한 상가우선분양권 부여, 세입자 이주단지 사전확보 등으로 요약할 수 있다.

하지만 가장 첨예한 이해관계의 대립을 보이고 있는 상가권리금 보상에 대해서는 분명하게 언급하고 있지 않아 조합(원)이나 상가세입자 어느 쪽도 만족하기 어려운 개선안이 돼버린 것과 다름없는 상태다. 상가권리금은 현실이 돼 있음에도 불구하고 제도권은 수용 또는 배제 등과 관련한 어떠한 언급도 하지 않고 있다. 상가권리금의 경우 상관행으로 인정할 수 있을지 여부는 아직 불명확하다..

　‘공공관리자제도’는 정비구역 지정 시부터 구청장이 정비업체를 직접 선정하여 정비사업을 추진하고, 추진위 및 조합설립 이후에는 추진위 및 조합이 설계자 및 시공사를 선정하되 그와 같은 선정과정을 관리하게 되는 시스템을 말한다. 그러나 공공의 참여 및 역할 확대가 지금까지의 재개발사업 부패문제를 해소하고 사업의 투명성, 객관성과 공정성을 확보할 수 있을까는 의문이라고 하지 않을 수 없다..

또한 공공의 개입이나 규제 증가로 기대감만 커질 경우 경제적 이해관계를 둘러싸고 민원성 불만(조합원간 갈등, 조합원과 상가세입자간 갈등)이 증가할 우려가 크고, 사업의 추진속도가 오히려 느려지거나 사업성이 떨어지는 등 역효과 발생도 예상된다. 공공관리자제도의 핵심인 시・군・구청장이 선출직으로서 정치적 영향이나 민원 등으로부터 자유롭지 못한 존재라는 점도 상당한 논란거리를 제공하고 있다.

　개발이익의 향수를 둘러싼 재개발사업의 추진과정에서 분쟁은 빈번하게 발생하여 왔지만, 이에 대한 처리는 대부분 소송 등을 통하여 처리되다 보니 장기간에 걸쳐 많은 비용이 들고 이해관계자 간 감정적 대립관계는 해소되지 못하는 경우가 많았다. 제도개선안에서 제시되었던 ‘도시분쟁조정위원회’는 2009년 5월 27일의 개정도정법에 반영돼 2010년 1월 1일 시행을 앞두고 있다. 그러나 정비구역이 지정된 시・군・구(자치구)마다 조정위원회를 두도록 돼 있는 것은 실효성이 의문이다. 조정 성립 시의 효력도 당사자 간 조정서와 동일한 내용의 합의가 성립된 것으로 간주하는 효력을 부여하고 있지만 재개발 분쟁의 종국적인 해결로 보기는 어려움이 있다.

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합리적 제도개선을 위한 보완 및 시사.

　 정책당국의 개선방안들은 기존 재개발사업방식에서 나타나고 있는 문제점을 보다 적극적으로 개선하려고 했다는 점에서는 환영할 만하다. 그러나 조합(원)의 재산권 행사로 인한 이익과 세입자 등 이해관계자의 입장을 균형있게 반영하고 있는가에 대해서는 여전히 의문을 남기고 있다. 세입자 보호가 강조돼야 하지만 그것이 조합(원)의 과도한 부담증가나 희생을 전제로 하는 방안이어서는 조합(원)의 이해와 협조를 이끌어내기가 힘들 것이다..

따라서 세입자보상의 종류와 범위를 둘러싼 조합원과 세입자간의 협의채널 마련을 통하여 합의점을 조기에 찾을 수 있는 기능을 갖추고 실질적으로 운영될 수 있는 책임기구 설치가 요구된다. 분쟁의 예방, 최소화 차원에서 전문성을 갖추고 현재의 도시분쟁조정위원회 기능 외에 상담 및 협의실무를 담당할 수 있는 조직으로 구성하여 분쟁조정부서와 이원체제로 운영하는 방안을 생각해볼 수 있을 것이다..

상가세입자들의 권리금 허용 여부와 관련하여, 임대인과 임차인 간에는 ‘실증’이 어렵지 않으므로 현재의 영업보상비 수준이 아닌 판례를 참고한 잔존기간 비율로 보상에 포함시키는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 임차인과 승계임차인 간의 경우는 사적 계약의 범위에 속하는 것으로 보아 원칙적으로 보상평가에서 제외하되, 실증할 수 있는 근거가 있을 경우 손실보상의 차원에서 반영할 수 있도록 해야 할 것이다. 상가권리금은 관습법화가 완료된 단계는 아니지만, 상관행 형성의 외관을 갖고 있는 것은 사실이다..

따라서 향후 상거래질서의 혼선을 방지하기 위하여 정부의 입법방향을 제도적 틀 속으로 수용할 것인지, 아니면 불허하고 단순히 개인간의 법률관계로만 볼 것인지 분명히 할 필요가 있다..

공공관리자 제도의 도입은 공공의 전시적・형식적 추진 치중과 지나친 관여와 간섭 등 부작용도 충분히 예상해볼 수 있으므로 원칙적으로 사업범위가 넓고 자율적으로 이해관계를 조정하기 어려운 곳에 주민 또는 추진위 등이 원하는 경우에 한하여 선별적으로 적용하는 것이 바람직하다..

무엇보다 궁극적인 제도개선방향은 조합(원)의 진정한 의사를 평온한 가운데 실질적으로 반영할 수 있는 시스템을 도입하는 것과 다수결원칙이 존중되는 조합민주주의 실현을 추구하는 것이 돼야 한다. 정책당국의 지원방향은 이러한 측면에서 모색돼야 한다. .

　 지금까지 살펴본 바와 같이, 재개발사업의 추진과정에서 발생하는 각종 문제점은 사업추진과정에서 수익자와 이해관계자간 갈등이나 긴장관계가 충분히 해소되지 못한 데서 발생한다고 볼 수 있다..

나아가 관계 법령이 정비사업의 특성을 충분히 담아내지 못하거나 체계적으로 구축되지 못한 탓도 있는 것으로 보인다. 따라서 재개발제도의 개선도 이용자의 편의성과 경제적 이해관계를 고려하되, 장기적인 도시발전이나 주택시장 발전에 기여할 수 있는 바가 무엇인지를 고려하면서 추진돼야 할 것이다..