‘20년 표류’ 세운4구역 재개발 탄력

[대한경제=이승윤ㆍ박호수 기자] 문화재 인근 고층 건축물 규제 완화 여부를 놓고 국가유산청(옛 문화재청)과 서울시 간에 벌어진 소송에서 대법원이 서울시의 손을 들어줬다.

이에 따라 유네스코 세계유산인 서울 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업도 한층 탄력을 받을 전망이다.

서초구 대법원 청사/ 사진: 대법원 제공

대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부가 “옛 ‘서울특별시 문화재 보호 조례’ 개정안 의결이 무효임을 확인해달라”며 서울시의회를 상대로 낸 소송에서 원고 패소로 판결했다.

문화유산법(옛 문화재보호법)은 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 시ㆍ도지사가 국가유산청장과 협의해 조례로 역사문화환경 보존지역을 정하도록 의무화하고 있다. 이에 따라 서울시는 ‘국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내’로 보존지역 범위를 정했다.

하지만 지난 2023년 9월 서울시의회가 옛 ‘서울시 문화재 보호 조례’ 제19조 5항을 삭제하면서 문제가 불거졌다.

해당 규정은 보존지역의 범위를 초과하더라도 문화재의 특성과 입지여건 등에 따라 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 게 확실하다고 인정되면 시장ㆍ구청장이 문화재 보존 영향 검토를 거치도록 하고, 검토 결과에 따라 문화재청의 허가가 필요한지 결정하도록 하는 내용을 담고 있었는데, 이는 과도한 규제라는 게 서울시의회의 판단이었다.

이에 문화재청은 조례 개정이 ‘법령우위원칙(법이 조례보다 위에 있다는 원칙)’ 위반이라고 반발했다. 관련 조례를 개정하려면 문화재보호법에 따라 문화재청과 협의해야 하는데도 서울시의회가 일방적으로 조례를 개정했다는 이유였다.

문화재청의 요청에 따라 문체부는 오세훈 서울시장에게 서울시의회를 상대로 재의를 요구하도록 요청했지만, 오 시장이 이를 받아들이지 않은 채 개정 조례를 그대로 공포하자 소송에 나섰다. 조례안 의결 무효확인 소송은 대법원이 단심제로 재판한다.

재판 과정에서는 소송 제기 이후 옛 조례는 폐지되고 새 조례가 시행 중인 상황에서 소송을 통해 ‘옛 조례 개정안 의결이 무효’라는 사실을 따져볼 실익이 있는지, 실익이 있다면 옛 조례 개정안이 법령우위원칙 위반인지가 쟁점이 됐다. 서울시 문화재 보호 조례는 지난해 5월 폐지됐고, 지금은 ‘서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례’가 시행되고 있다.

대법원은 “법령의 범위를 벗어나 규정돼 효력이 없는 조례를 개정 절차를 통해 삭제하는 것은 적법한 조례 제ㆍ개정 권한의 행사로서 특별한 사정이 없는 한 유효하다”며 서울시의회의 손을 들어줬다.

대법원은 우선 “원고가 위법성을 문제 삼고 있는 구 조례 중 이 사건 조례 조항의 삭제 상태는 현행 조례에서도 그대로 유지되고 있고, 구 조례가 폐지됐더라도 조례안 의결에 대한 무효 선언을 통해 궁극적으로 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다”며 소송을 통해 따져볼 실익은 있다고 봤다.

다만 “문화유산법 및 같은 법 시행령의 문언 및 그 취지에 비춰 볼 때, 상위법령은 ‘역사문화환경 보존지역’을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다”며 “피고가 이 사건 조례 조항을 삭제하는 내용의 조례안을 의결하면서 당시 문화재청장(현 국가유산청장)과 협의를 거치지 않았더라도 법령우위원칙에 위반된다고 할 수 없다”고 판단했다.

서울시의회 최호정 의장은 “지방의회의 자치입법권을 넓게 인정하는 판단을 내려 준 대법원에 경의를 표한다”며 “이번 판결은 서울시의회가 주민의 일상을 편안하게 하고 도시 경쟁력을 높이기 위해 ‘법령에 어긋나지 않는 범위’에서 자치입법을 할 수 있도록 지방의회법 개정에 나서고 있는데도 큰 도움이 될 것”이라고 말했다.

서울시도 “이번 판결은 조례 개정이 법령에 따른 절차를 충실히 이행한 적법한 조치임을 인정받은 것”이라며 “문화유산의 역사적 가치를 존중하고 보존함과 동시에 도심에 활력을 불어넣고 서울의 미래 경쟁력을 확보하는 데 최선을 다할 것”이라고 했다.

특히 이번 소송은 세운4구역 재개발 사업과 맞물려 주목받았다.

세운4구역은 2004년 정비구역으로 지정된 이후 20여 년간 경관 보존과 수익성 문제로 표류해왔다. 2018년 문화재위원회 심의를 거쳐 최고 71.9m 기준으로 사업시행인가를 받았으나, 이후 착공이 지연됐다.

서울시는 최근 ‘세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 결정’을 고시하면서 세운4구역의 건물 최고 높이를 기존 종로변 55ｍ, 청계천변 71.9ｍ에서 종로변 98.7ｍ, 청계천변 141.9ｍ로 높였다. 세운4구역은 종묘에서 약 180m 떨어져 있다.

서울시는 역사문화환경 보존지역 밖이어서 고층 건물 높이 규제를 적용할 수 없다는 입장이다. 반면 국가유산청은 “초고층 건물이 종묘 경관을 훼손할 수 있다”며 유네스코 세계유산센터의 유산영향평가(HIA)를 받으라고 권고하고 있다.

서울시는 수용 가능한 범위에서 국가유산청과 협의해 내년 착공에 들어가 2030년 완공한다는 계획이다.

서울시는 “20여 년간 정체돼 온 세운4구역 재정비사업의 추진에 힘을 얻게 됐다”며 “종묘를 더욱 돋보이게 할 대형 녹지축 형태의 공원을 조성할 계획으로, 과거와 현재, 미래가 공존하는 새로운 도시 패러다임을 제시해 서울시민은 물론 세계인들에게 그 가치와 위상을 인정받는 도시로 다시 한번 도약하겠다”고 강조했다.

이승윤ㆍ박호수 기자 leesy@

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