자재·장비 등 2차 협력사와 근로자 혜택도 존중해야
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이들 방안들은 건설산업의 윈윈전략으로서 한계를 들어내는 경우가 종종 발생하고 있다. 건설산업계의 구성원들 모두가 공감하는 방향의 방안을 마련하기 보다는 특정집단의 문제에 초점을 맞췄기 때문이다. 따라서 건설산업의 윈윈전략으로서 모든 참여주체들이 공감할 수 있는 동반성장과 상생협력을 이끌어 내려면 현재 동반성장과 상생협력을 위하여 도입한 여러 제도적 장치가 대중소 건설업체, 종합건설업체, 전문건설업체, 원도급자, 하도급자, 자재납품자, 장비대여자, 건설인력 모두가 혜택을 받을 수 있도록 개선해야 한다.
중소건설사 보호책은 업종보다 규모 기준으로
건설업체는 건설물량을 확보해야 생존할 수 있다. 특히 경쟁력이 취약한 중소건설업체와 경제적 약자인 하도급 건설업체(전문건설업체)는 건설물량 확보를 위해 저가투찰(하도급)도 마다하지 않고 있다. 그럼에도 불구하고 대중소 건설업체간 수주격차는 크게 해소되지 않고 있다.
건설업체를 10분위로 구분하고 각 분위별 점유도를 지니계수로 분석했다. 각 분위별 누적분포가 중앙의 실선으로부터 멀어질수록 건설업체간의 수주격차가 심하다는 것을 보여준다. 종합과 전문건설업체를 통합한 경우와 종합과 전문을 별개로 구분한 경우로 나눠 분석해 종합과 전문간 수주격차의 양상을 알아보았다.
종합건설업체의 경우 수주격차가 매우 심한 것으로 나타났다. 종합건설사 상위 20%, 약 2500개사가 90% 이상을 수주하는 것으로 분석됐고 이러한 상황은 매년 반복되며 크게 개선되지 않고 있다. 이러한 현상은 전문건설업체에게도 나타나고 있으며 종합, 전문을 함께 분석해도 상위 20%가 공사물량의 대부분을 수주하는 것으로 나타났다.
그러나 여기에서 주목하여야 할 점은 종합건설업체와 전문건설업체간 수주 격차의 양상이다. 1개 건설업체 평균 수주금액은 종합건설업체가 약 657억 원이며 전문건설업체는 169억원으로 종합건설업체가 전문건설업체보다 약 3.9배 정도 많았다. 종합건설업체는 원도급자로, 전문건설업체는 하도급자로 참여하기 때문에 나타나는, 당연한 현상이라고 할 수 있다.
그렇지만 아래의 <표3>을 보면 그렇지만도 않다는 것을 알 수 있다. 전체 건설업체 중 상위 1분위에 속하는 4948개 건설업체 중 종합건설업체가 2361개사이고 전문건설업체가 2587개사로 수적인 면에서 거의 같은 비중을 차지하고 있기 때문이다. 전문건설업체 중 약 5.7%는 종합건설업체 90%보다 수주물량이 많았다.
1분위에 속하는 전문 건설업체의 평균수주액은 2분위에 속한 종합건설업체 평균수주액인 35억원보다 높았다. 그리고 2분위에 속하는 건설업체 4948개사 중 종합건설업체가 1900개사이고 전문건설업체가 3048개사로 2분위에 속하는 건설사는 전문건설업체가 더 많았다. 2분위에 속하는 전문건설업체 1개사 평균 수주금액은 34억원으로 종합건설업체와 거의 같았다. 3분위 이하부터는 해당 분위에 속하는 전문건설업체 수가 많았고 종합건설업체 1개사 평균 수주금액보다 전문건설업체 1개사 평균 수주금액이 약간 많거나 거의 같았다.
종합하면 건설업체간 수주 격차는 종합건설업체와 전문건설업체를 막론하고 대중소 건설업체간에 두드러지게 나타나고 있으나 원도급업체인 종합건설업체와 하도급업체인 전문건설업체간에는 그 격차가 오히려 적었다. 특히 상위 1분위에 속하는 전문건설업체의 수주물량이 차 분위 종합건설업체의 수주물량을 능가한 것은 전문건설업체 중 상당수가 종합건설업체 이상의 시공능력이 있을 수 있다는 점을 시사한다.
이는 현행 공동도급제도나 하도급업체 보호, 건설현장참여자 보호 제도를 개선할 때 업역이나 업종에 구분없이 접근하는 게 바람직하다는 것을 의미한다. 즉 공동도급제도는 대ㆍ중ㆍ소 건설업체간의 수주격차를 해소한다는 차원에서 운영하되 건설생산체계 특성을 감안하여 종합건설업체나 전문건설업체가 동반진출할 수 있도록 공동도급과 관련된 규제를 대폭 완화할 필요가 있음을 시사한다. 즉 요건만 갖춘다면 종합이든 전문이든 공동도급공사에 참여할 수 있도록 건설시장을 개방하는 방향으로 동반성장과 상생협력 방안의 가닥을 잡아가야 하는 것이다.
건설산업 윈윈전략으로 동반성장과 상생협력
건설산업은 산업구조나 건설생산체계가 타 산업과 달리 매우 다원적이고 복잡하기 때문에 「원-윈」전략을 구사하는데 어려움이 크다. 특히 발주자 ⇒ 원도급자 ⇒ 하도급자 ⇒ 자재납품ㆍ장비임대ㆍ건설인력공급자 ⇒ 건설인력이라는 다단계의 건설생산체계를 형성하고 있고 종합공사업자, 전문건설업자, 자재납품업자, 장비임대업자, 건설인력공급업자, 건설인력 등 다양한 주체들이 건설공사에 참여하기 때문에 이해관계가 매우 복잡하게 얽혀 있다. 이러한 이해관계를 조정하는 역할을 하는 것이 건설공사 발주제도이다.
건설공사 발주제도는 건설주체들이 공정하고 투명하게 건설공사업무와 물량을 배분받고 적정한 수입이나 수익을 얻을 수 있어야 한다는 것을 전제로 하고 있다. 그러나 현실은 이와 거리가 멀다. 건설생산체계의 특징상 발주자와 원도급자보다 원도급자와 하도급자 또는 하도급자와 자재납품ㆍ장비임대ㆍ건설인력공급자, 건설인력 간에 건설물량배분, 대금지급 등을 둘러싸고 많은 문제가 제기되어 왔다. 특히 경제적 약자인 하도급 건설업체, 자재납품ㆍ장비입대ㆍ건설인력공급자, 건설인력과 관련된 문제는 끊임없이 제기되어왔고 이에 대한 대책도 지속적으로 마련하여 왔다.
대중소 건설업체간 공동도급활성화, 종합과 전문건설업체가 공동으로 참여하는 주계약자 공동도급제도 도입, 하도급대금직불제도 확대, 하도급대책 전담기구 운영, 상생협력우수업체 포상제도 도입 등이 대표적인 예이다. 그러나 이들 제도는 이해당사자들에게 동시에 혜택이 돌아가도록 하는 윈윈전략이라기 보다는 이해당사자의 일부 혜택을 유보하는 윈-홀드-윈(win-hold-win)전략으로 비춰지고 있다.
따라서 건설산업 윈윈전략으로서의 동반성장이나 상생협력 방안은 단기적 현안 해결보다 장기적 대응전략이란 차원에서 긴 호흡을 갖고 추진될 수 있도록 현행 공동도급제도와 하도급자 및 건설인력 보호제도를 개선하는 방향으로 전개하는 것이 효율적이고 효과적일 것이다.
하도급자 및 건설인력 보호 장치의 선진화
현행 하도급자 보호제도로는 하도급대금직불제도와 하도급대금지급보증제도 등이 있으나 하도급자는 하도급대금지급보증제보다 하도급대금직불제를 선호하고 있다. 그 이유는 하도급대금지급보증제가 유명무실하기 때문이다. 그러나 하도급대금직불제도 효율성 면에서 한계가 있으며 발주기관의 건설공사 관리비용을 증대시킨다는 점에서 제약이 있을 수밖에 없다.
따라서 실질적으로 하도급자를 보호하기 위해서는 일차적인 하도급자뿐만 아니라 건설인력, 자재 납품자, 장비대여자 등 이차적인 하도급자를 보호할 수 있도록 제3자가 대금지불을 포괄적으로 보증하는 포괄대금지불보증제도의 적용대상을 확대하여야 한다. 현행의 포괄대금지불보증은 저가로 낙찰된 최저가공사에만 적용하도록 하고 있으나 이를 전체 건설공사로 대상을 확대하고 원수급자는 하수급자 또는 하수급 지위자에게 반드시 포괄대금지불보증서를 제출하도록 계약조건으로 의무화할 필요가 있다.
그 방안으로 첫째, 국가계약법 또는 지방계약법에서 계약조건으로 포괄하도급 대금지불보증서를 반드시 제출하도록 하고 둘째, 원수급자는 하수급자 등을 건설공사에 참여시키고자 할 경우 발주자에게 반드시 하수급관련 계약서와 건설인력 고용계약서 등을 제출하도록 하며 셋째, 원수급자가 이행보증 또는 포괄대금지불보증서를 발급받고자 할 경우에는 보증기관에게 원도급 내역과 하도급내역을 제출하도록 하여 보증기관이 건설공사 관리에 간접적으로 참여할 수 있도록 하고 넷째, 발주자의 요청이 있을 경우 건설보증기관은 하도급대금 등을 우선지불하고 사후에 원수급자로부터 구상을 하도록 하여야 한다.
김재영 (재)건설산업정보센터장
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