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이에 따라 생산적 복지의 이론적인 틀과 생산적 복지와 건설산업간의 관계를 살펴보고 향후 정책방향을 모색코자 한다.
생산적 복지의 개념
생산적 복지는 일(work)과 복지(welfare)의 합성어인 workfare로 표현된다. 생산적 복지는 소비적 복지와 대조를 이루고 있다. 생산적이란 사회에 유용한 재화나 서비스를 산출하는 것을 말한다. 즉, 순수한 의미의 생산적 복지란 국민의 삶을 향상 시키려는 복지가 사회적으로 유용한 재화나 서비스를 산출하는데 긍정적인 기여를 직접 또는 간접으로 행하는 복지를 말한다. 이에 비해 소비적 복지는 복지가 국민들의 삶의 고통을 완화시키기 위하여 사회적으로 유용한 재화나 서비스를 소비하지만 직접 재화나 서비스를 생산하는데 기여를 하지 않는 비생산적인 복지를 말한다.
주요국의 생산적 복지
미국은 1996년 복지개혁법(Welfare Reform Act of 1996)을 제정하면서 생산적 복지가 구체화됐다. 존슨대통령이 1965년 빈곤 퇴치를 위한 복지지출을 본격화한 이후 1990년대까지 막대한 복지지출을 하였지만 공식적인 빈곤율은 오히려 증가했다. 정부의 공공복지가 빈민들의 자립심을 약화시켜 오히려 빈곤문제를 악화시켰다는 비판이 일어났다. 이에 따라 클린턴 대통령은 근로 능력이 있는 사람들은 복지 혜택을 받을 수 없도록 해야 한다고 주장하기에 이르렀다.
영국은 1970년대 말부터 1980년대에 걸쳐 국제통화기금(IMF)의 구제금융을 받으면서 경제적 위기를 타개해 나가기 위해 생산적 복지의 개념을 도입했다. 토니 블레어 영국 총리는 ‘제3의 길(The third way)’을 주장했다. 대처리즘의 자유주의 시장경제 노선을 견지하면서 복지제도의 개혁, 교육과 훈련, 기간 시설에 대한 정부개입 강화, 국제주의를 통한 우파의 고립주의 타파 등을 기본 이념으로 하고 있다. 영국은 공공지출 축소, 세금 인하, 사회복장제도 개혁, 노동시장의 유연성 제고, 경제적 역동성 확보 등을 표방했다. 사회보장제도를 개혁하면서 각종 복지수당을 줄이는 대신 일자리 창출에 주력했다.
우리나라는 1998년 김대중 정부가 들어서면서 사회복지를 국가의 핵심 정책의제로 부상시켰으며, 이때 ‘생산적 복지’가 차용됐다. 청와대에서 발간한 <새천년을 향한 생산적 복지의 길>에서 김대중 정부의 생산적 복지의 시각이 잘 드러나 있다. “국가에 의한 재분배 정책이 일방적 시혜에 그친다면 사회와 국가전체의 활력을 저해하는 결과를 초래한다. 이점에서 일자리를 창출하고 직업능력의 개발을 통하여 일할 권리를 보장하는 것이 가장 적극적인 복지정책이다. 생산적 복지는 취약계층에 대한 적극적인 교육과 훈련을 통해 일할 의욕과 능력을 제고하는 것이다.”
생산적 복지는 사회복지와 경제성장, 형평과 효율 등이 상호 상충관계에 있는 것이 아니라 상호보완 및 상승효과적 관계를 갖고 있다. 즉 사회적 자원인 근로자의 고용기회를 창출하여 경제성장에 기여하고, 경제성장에서 얻어진 사회적 부를 다시 복지와 새로운 노동에 투자함으로써 사회공동체의 발전을 도모하는 것이다.
일자리 창출과 건설산업
일자리 창출은 생산적 복지의 선순환 구조를 움직이기 위한 핵심 요소이다. 건설업 일자리의 특성은 다음과 같다.
첫째, 건설시공 과정의 표준화가 곤란해 기계화 및 자동화에 한계가 있다. 결국 상당 부분의 건설 생산 과정은 사람이 직접 할 수밖에 없다.
둘째, 최종 건설생산물의 소재지에서 대부분의 생산활동이 수행되기 때문에 국내 건설투자는 순수 국내에서의 일자리 창출이 가능하다.
셋째, 건설업은 수입유발이 적고 한계소비성향이 높은 근로자가 다수 참여하기 때문에 내수 진작에 도움을 준다. 특히 건설업 취업자 중 70~75%를 차지하는 건설기능인력은 우리사회에서 비교적 저소득층으로 추정되고 있다.
넷째, 건설업은 타 업종의 실업자에게도 일자리 제공이 가능하다. 즉 비숙련 인력의 일자리도 존재한다. 건설현장에는 숙련도의 수준에 따라 다양한 일자리가 존재하는데, 비숙련직종의 경우 타 업종의 실업자에게도 일자리를 제공할 수 있다.
마지막으로 인프라시설의 공급을 담당하는 건설업의 고용 창출 효과는 타 산업에 비해 매우 크다는 것은 주지의 사실이다.
SOC 투자정책과 문제점
정부는 지난 5월 28일 공약에서 향후 4년간 SOC 예산을 11조6000억원 감축하겠다고 발표했다. 이에 비해 공약 재원 134조8000억원 가운데 58.8%인 79조3000억원이 복지 지출에 배정했다. 정부는 우리나라의 도로가 OECD 30개국중 국토면적 대비 고속도로는 5위, 국도는 7위 수준으로 SOC 스톡이 충분하기 때문에 관련 예산을 감축한다는 것이다.
그러나 국토교통부에 따르면, 국토면적과 인구를 모두 고려하여 도로보급율을 측정하는 지표를 국토계수당 도로보급율이라 하는데 우리나라는 1.49로 OECD 34개국중 30위다. 이는 국토계수당 도로보급율이 3.75인 미국의 40%, 일본의 27%, 영국의 44% 수준에 불과하다.
더욱이 전 세계적으로 경기활성화와 국가경쟁력 제고, 저탄소 녹색교통을 위한 SOC 투자를 확대하는데 우리나라는 역주행을 하고 있다. 독일은 2009년에 철도 43억유로 등 교통 SOC 확충을 위해 총 112억유로를 투자하고 있다. 미국은 2011년에 4000마일 철도 등 교통 SOC에 500억달러를 투자하고 있다. 오바마 대통령은 집권 2기 첫 국정연설에서 경제활성화 추진을 위해 최저임금의 인상과 함께 도로·교량 건설 부문 500억달러 투자, 건설 고용 프로그램 150억달러 투입 등을 발표했다. 일본은 내수경기 진작과 지진과 홍수 등 자연재해를 방지하기 위해 향후 10년간 도로, 항만 등 토목사업에 200조엔을 투자하는 국토강인화계획을 추진하고 있다.
건설업과 생산적 복지
OECD는 2031년 우리나라의 잠재성장율을 1%로 예상했다. 이는 세계 평균은 물론이고 OECD 평균치에도 미치지 못한다. 잠재성장률이 낮아 진다는 것은 자본, 노동 등 요소투입이 감소했거나 성장효과가 축소된 가운데 기술진보 등 생산성 향상이 미흡한 것을 의미한다.
경제가 성장하기 위해서는 자본과 노동과 같은 생산요소의 투입을 확대해 경제성장의 기여도를 높이고, 이와 함께 기술혁신과 생산성 향상을 추진해야 한다. 경제성장 기여율의 경우 대표적인 자본적 투자에 해당하는 건설업은 외환위기 전인 1990년대에는 0.5~1.1% 수준으로 경제성장에 매우 중요한 기여를 했다. 하지만 2008년 이후부터 현재까지 0.2%로 경제성장에 오히려 마이너스 역할을 하고 있다.
건설투자 확대는 지역균형발전과 국가경쟁력을 제고함과 동시에 경기부양과 일자리 창출효과가 커서 지속적인 경제성장을 지원하는 등 1석 5조의 장점이 있다. 특히 건설업에는 저소득층과 비숙련 노동자가 다수 포함되어 있어 복지적 측면의 일자리 창출이 가능하다. 포퓰리즘에 휘둘이지 말고 성장을 통해 복지문제를 해결하는 생산적 복지의 추진이 필요하다.
박용석 건설산업연구원 연구위원
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