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| <일반상품·서비스 조달과 공공공사 조달 방식의 비교> | ||
다른 상품이나 서비스 구매는 요구 성능이나 상품 유통상황 등에 따라 다양하게 이뤄지지만 공공공사 조달은 품질만으로 조달하는 방식(QBS : Quality-based Selection)이 미진하다. 턴키 등 기술형 입찰의 ‘확정가격 최상설계’가 있지만 턴키ㆍ대안공사의 낙찰자 결정방식별 수주실적을 보면 2014년에 발주된 20건 중 1건을 빼면 모두 가중치방식이었다. ‘확정가격 최상설계’ 방식은 2008년에 8건이 발주되면서 활성화 조짐을 보였지만 2012년 1월 부산 제2시립 미술관 건립공사 후 명맥이 끊긴 상태다.
‘확정금액 최상제안’ 방식의 특성은
발주자가 프로젝트의 최대 가격 또는 고정가격 확정을 약속하는 것을 기반으로 하기 때문에 낙찰자가 최상의 기술제안서나 설계안을 제시했느냐에 따라 평가한다. 이론적으로 보면 첫 번째 장점은 예산에 적합한 설계나 기술제안을 요구함으로써 저가수주나 적자시공을 방지할 수 있는 점이다. 덤핑낙찰과 저급한 설계에 기인한 안전사고 우려도 낮출 수 있다.
두 번째 장점은 가격담합 유인을 없애는 점이다. 담합이 발생하는 원인은 수익성이 저하되고 있는 상태에서 저가수주 경쟁을 회피하려는 경향 탓이다. 최근 공공공사에서 나타난 담합 유형이 대부분 가격담합이라는 점을 고려하면 확정가격 방식은 가격담합 요인을 근본적으로 제거할 수 있는 장점이 크다.
기술경쟁 촉진도 빼놓을 수 없다. 가중치방식은 저가투찰을 통해 설계점수를 뒤집을 수 있기 때문에 덤핑낙찰 사례가 많다. 반면 확정가격 방식은 기술제안서나 설계 경쟁에 의해 낙찰자를 결정하기 때문에 기술경쟁을 촉진할 수 있다.
확정가격은 입찰자에게 유리한가?
확정가격 방식이 예산을 낭비한다는 인식도 존재한다. 그러나 외국 사례나 문헌 등을 토대로 파악할 때, 확정가격 방식을 예산낭비로 보는 시각은 잘못된 것이다. 확정가격 최상제안 방식은 기술 중심의 낙찰자 선정방식으로 볼 수 있으나, 엄밀하게 보면 예산제약 아래에서 최상 설계를 제안한 자가 낙찰하는 구조다.
따라서 반드시 최고 기술에 의한 편익을 발주자가 향유한다고 볼 수 없다. 즉, 기술 중심의 낙찰자 선정방식으로 분류할 수 있으나, 근본적으로는 가격과 기술을 동시에 고려하는 발주 방식에 가깝다고 볼 수 있다. 나아가 확정가격 결정 과정에서 원가계산기관의 신뢰성 있는 원가 검토에 의해 공사비 절감을 추구하는 것이 가능하다. 또, 예산액 산정시 VE나 LCC 등을 반영해 설계변경을 최소화할 수 있는 장점도 있다.
확정가격 방식은 예산이 조금 불확실하더라도 운용상 큰 문제가 없다. 그 이유는 확정된 가격 범위 내에서 설계하고자 하는 유인이 발생하기 때문이다. 즉, 확정가격에 맞추어 가장 높은 사양과 품질, 성능기준을 적용하여 설계를 한 자가 낙찰될 확률이 높기 때문에 이론적으로는 확정가격에 근접하여 설계가 이루어지게 된다.
그런데 예를 들어 노선 길이나 공사규모, 요구 성능 등이 제시된 상태에서 확정금액이 낮은 수준으로 결정될 경우, 저품질 설계 경쟁을 유도하는 결과가 될 수 있다. 특히 확정금액이 낮은 수준임에도 불구하고, 공사계약서류나 시방서 등에서 높은 수준의 성능을 요구할 경우 확정금액의 폐해가 나타날 가능성도 있다.
‘확정가격 최상설계’ 대상 공사는
국토교통부는 2008년 6월 ‘일괄ㆍ대안입찰 낙찰자 결정방식 선정 가이드라인’을 제정했다. ‘확정가격 최상설계’방식의 적용 기준은 극도의 안정성이 요구되는 공사, 국내ㆍ국제적으로 시공사례가 극히 적거나 없는 경우, 국가 랜드마크 시설로서 창의성ㆍ예술성 등이 특별히 요구되는 시설물(원자력 발전소, 조력 발전소, 월드컵 경기장 등)이다.
그런데 ‘확정가격 최상설계’ 방식을 시공 사례가 적은 공사에 적용하면 과거 시공단가 자료가 부족해 예산 산출이 어렵다. 극도의 안전성이 있는 공사 등을 제시한 이유는 확정가격으로 발주시 적정한 예산 확보가 가능한 것으로 인식하고 있기 때문이나, 외국 사례 등에서 볼 때 확정가격 방식이 반드시 공사비가 높다고 볼 수 없다.
결과적으로 ‘확정가격 최상설계’ 방식의 적용 대상은 창의적인 구상이나 기술제안의 요소가 있으며 시공사례가 많은 공사를 대상으로 하는 것이 타당하다. 예를 들어 터널, 교량, 철도, 항만, 공항, 수자원개발, 공동주택 등의 공사가 적합할 것으로 판단된다. 또, 신기술ㆍ신공법 적용이 확정된 공사, Fast Track 도입 공사 등에서도 ‘확정가격 최상설계’ 방식이 유용할 수 있다.
현실적으로는 ‘가이드라인’ 개정을 통해 ‘확정가격최상설계’ 방식의 대상공사를 확대함으로써, ‘확정가격최상설계’ 방식에 대한 발주자의 부담을 완화할 필요가 있다. 과거 사례로 판단할 때, 가중치 방식에서 설계점수 가중치 70% 이상인 프로젝트를 ‘확정가격 최상설계’ 방식으로 전환하여 발주할 경우 연간 10건 정도도 발주가 가능한 것으로 추정된다. 이는 턴키발주 건수의 20-30% 수준이다.
‘확정가격’의 결정 방안
확정가격을 합리적으로 결정하려면 개산견적(rough estimation) 시스템의 정밀화가 요구된다. 그런데 현재 국내 공공 발주자는 개산견적을 위한 데이터 축적이 미흡하고, 관련 원가산정기법이 미비된 사례가 많다. 개산견적을 정밀화하려면 단기적으로 원가계산 전문기관을 활용하고, 개념설계를 동시에 진행해 설계 오류를 최소화해야 한다.
‘확정가격 최상설계’ 방식을 활성화하려면 확정가격의 적정성에 대한 검증이 중요하다. 원칙적으로 확정가격의 결정 단계에서 발주처와 전문기관 및 시공사간 3자 협의체를 구성하여 확정가격을 결정하는 것이 요구된다. 발주처에서 확정가격을 1차 결정 후, 원가계산 전문기관에서 검증을 통하여 최종 확정하는 방안도 검토할 수 있다.
나아가 기술제안입찰처럼 입찰자가 제출하는 내역서를 평가하는 방안도 검토해야 한다. 구체적으로는 설계심의 시 입찰자가 제출하는 산출내역서를 심사하여 합부(Pass or Fail) 판정하거나 일정 점수를 부여할 수 있다.
공사 규모나 성능조건이 제시된 상태에서 확정가격이 낮게 산정될 경우, 시공업체는 그 비용에 맞게 설계를 행하게 되므로 품질이 낮아질 우려가 존재한다. 발주기관에서 확정가격을 결정한 후에는 그 수준에 맞는 설계품질을 확보하는 것이 중요하다. 확정가격이 낮으면 발주처에서 설계품질의 가이드라인을 높이지 못하도록 제어해야 하며, 확정가격이 상대적으로 높으면 시공사가 설계품질을 낮출 수 없도록 제도적인 장치를 마련해야 한다.
원칙적으로 확정가격으로 발주할 경우 투찰가격 평가는 불필요하다. 다만 확정가격으로 낙찰 후 실시설계 적격자가 제출한 내역서에 대한 적정성 심사를 통하여 불합리한 내역이나 견적이 발견될 경우, 수정을 허용할 수 있다. 이는 추후 설계변경이나 계약변경 등에 대응을 용이하게 할 수 있다.
또한, 공사 과정에서 내역서상에 물량이나 세부공종이 누락되었거나 이중계산, 계산착오 등의 불합리한 부분이 발견될 경우 향후 설계변경을 통하여 공사비를 증액 또는 감액할 수 있도록 허용해야 한다. 과도한 민원 발생이나 설계오류 등 발주자의 책임사유 발생시에도 설계변경이 가능토록 조치해야 한다.
발주자 인식 전환 및 제도적 지원 필요
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| 최민수 한국건설산업연구원 연구위원 | ||
그런데 발주자는 고품질 설계보다는 예산절감을 중시하기 때문에, 현실적으로 ‘확정가격 최상설계’ 방식을 선호하지 않는 경향이 존재한다. 실제로 2012년 이후 ‘확정가격’ 방식으로 발주된 턴키공사는 없으며, 기존에 발주된 13건도 1,000억원 이상 공사는 5건 수준이다. 특히 조달청, LH등 대형 발주기관의 역할이 미흡하다.
발주자 입장에서는 내‧외부의 감사 등을 우려하여 턴키공사 발주시 ‘확정가격 최상설계’ 방식으로 발주하는 것을 기피하는 사례도 있다. 따라서 이를 보완하기 위한 제도적인 장치를 마련해야 한다. 나아가 턴키 발주공사 이외에 기술제안입찰에서도 ‘확정가격 최상제안’ 방식을 활용할 수 있도록 제도개선이 요구된다.
제공-최민수 한국건설산업연구원 연구위원
정리-김국진 기자 jinny@
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