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그간의 공공기여제도 운영과정에서는 여러 문제점이 제기돼 왔다. 정부 차원의 운영지침이 제시되지 않아 지자체마다 적용기준과 절차가 상이하고, 특혜 시비를 명분으로 과도한 공공기여를 요구하는 사례가 빈발하여 토지이용과 사업시행에 중대한 장애요인이 돼온 것이다. 또한 사전 협상 등을 통해 공공기여의 수준을 결정하는 과정에 장기간이 소요됨으로써 사업지연의 주요인이 되기도 했다. 정부는 이러한 애로요인을 해소하여 개발을 촉진함과 아울러 개발사업의 예측 가능성을 높이고자 공공기여 가이드라인을 제정하게 되었음을 밝히고 있다.
이번 가이드라인의 제정으로 공공기여를 둘러싼 불확실성이 줄어들어 향후 도시토지의 활용도를 높이고 개발사업 추진을 원활하게 하는 등의 효과를 발휘하게 될 것으로 기대된다. 그렇지만 세부 내용상으로는 아쉬운 부분도 있는바 가급적 빠른 시일 내에 개선이 이루어지고, 법제화가 되어 공공기여 가이드라인 제정의 효과가 극대화되기 바란다.
첫째는 지자체의 조례와 지침을 가이드라인에 우선하여 적용할 수 있도록 허용한 것이고, 과도한 공공기여 요구를 바로잡고자 부담 한도를 토지가치 상승분의 70% 이내로 하도록 하면서도 지자체의 필요에 따라 100%까지 요구할 수 있도록 예외를 둔 것이다. 이는 핵심적인 내용을 완화한 것으로서 공공기여제도 운영주체인 지자체를 배려한 것이라 하더라도 아쉬움이 크게 남는다. 일정 유예기간을 설정하되 그 기간 내에 조례와 지침을 개정하여 가이드라인에 맞추도록 했어야 하고, 부담한도를 기준보다 높일 필요가 있는 경우에도 국토부의 승인을 거치도록 하는 등의 제한을 두었어야 한다고 생각한다.
둘째는 적정 공공기여 결정의 핵심인 감정평가 방법에 대한 제시가 없다는 점이다. 개념상으로는 거래사례비교법과 수익환원법이 모두 적용 가능하지만 개발사업을 전제로 한 평가이므로 수익환원법에 의해 계획변경에 따른 수익가치 변동을 평가해야 합리적일 것이다. 어떤 평가방법을 적용하느냐에 따라 평가가치에 상당한 차이가 발생하기 때문이다. 우리나라 감정평가업계는 토지 평가시 거래사례비교법에 입각한 평가를 주로 하고 있어 계획변경 이후의 수익가치가 제대로 반영되지 못하는 경우가 많은 실정이다. 따라서 향후 개정시에는 평가방법도 구체적으로 적시되어야 할 것이다.
아울러 제정된 공공기여 가이드라인이 소기의 효과를 발휘하기 위해서는 지자체 담당자들에 대한 교육시행이 꼭 필요하다고 본다. 그간의 공공기여제도 운영실태를 보면 지자체마다 절차와 기준이 다르고, 담당자의 성향에 따라서도 적용이 상이했던 경우가 많았기 때문이다. 가이드라인 제정의 취지로 정부가 제시한 개발사업의 예측가능성을 높이기 위해서는 각 지자체 실무 담당자들의 공공기여제도에 대한 이해도 제고와 인식 개선이 무엇보다 중요한 관건으로 보인다.
한정된 면적에 많은 인구가 모여 사는 도시에서 토지자원의 이용도를 높이는 일은 도시경제와 도시기능, 도시미관 등에 큰 영향을 미치게 되며, 도시민의 삶의 질 향상과도 직결된다. 경제와 산업이 발전하고 생활양식이 변화하면 기능이 쇠퇴한 토지가 발생하는 것은 피하기 어렵다. 따라서 사회·경제적 변화에 부응할 수 있도록 도시계획을 유연하게 변경, 적용하는 것은 꼭 필요한 과정이다. 그리고 그 과정에서 대두되는 핵심문제 중의 하나가 공공기여이다. 그러므로 공공기여제도가 그 본래의 취지에 부응하도록 운영되는 것은 개발사업 촉진과 계획이익의 적정 환수라는 양 측면 모두에서 중요한 의미를 갖는다.
정부가 애써 마련한 공공기여 가이드라인이 소기의 역할을 다함으로써 도시토지의 활용도를 높이고 도시민의 삶의 질 향상에 기여하기 바란다.
이형주 (사)건설경제연구원 이사장
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